火灾公众责任保险距我们还有多远？——写在《安全生产责任保险实施办法》颁布之际

2017年12月21日,由国家安全监管总局、保监会、财政部近日制定了《安全生产责任保险实施办法》（以下简称《办法》）公布，引起业内和社会的广泛关注，这标志着我国的安全生产责任保险正式落地，将会对我国的安全生产工作形成巨大影响。本文在分析解读《办法》的特点和意义基础上，展望火灾公众责任保险，供读者参考。

  一、《办法》的鲜明特点及社会评价

  《办法》虽然在形式上只是三部委联合发布的规范性文件，但是其效力和操作性方面绝无任何可怀疑的，属于典型的行业联合发文，操作实践性极强。《办法》非常鲜明的从保险赔偿和提供服务两个维度构建安全生产责任保险。《办法》第二条规定：“本办法所称安全生产责任保险，是指保险机构对投保的生产经营单位发生的生产安全事故造成的人员伤亡和有关经济损失等予以赔偿，并且为投保的生产经营单位提供生产安全事故预防服务的商业保险。”《办法》在第七条中“承保安全生产责任保险的保险机构应当具有相应的专业资质和能力”明确要求保险公司应当“（四）拥有风险管理专业人员的数量和相应专业资格情况；（五）为生产经营单位提供事故预防服务情况”。《办法》第十三条规定了“保险机构应当建立生产安全事故预防服务制度”，协助投保的生产经营单位开展安全生产和职业病防治宣传教育培训，安全风险辨识、评估和安全评价，安全生产标准化建设，生产安全事故隐患排查，安全生产应急预案编制和应急救援演练，安全生产科技推广应用等有关事故预防工作。《办法》在第十四条中明确规定了保险机构应当按照服务范围在安全生产责任保险合同中约定具体服务项目及频次。《办法》同时也对承包的范围、赔偿项目、损失计算标准等一一进行了明确。

  《办法》尝试利用社会专业力量参与安全生产工作，强化社会主体的监督工作。《办法》规定保险机构开展安全风险评估、生产安全事故隐患排查等服务工作时，投保的生产经营单位应当予以配合，并对评估发现的生产安全事故隐患进行整改；对拒不整改重大事故隐患的，保险机构可在下一投保年度上浮保险费率，并报告安全生产监督管理部门和相关部门。在安全生产领域大力推行安全生产责任保险是运用保险手段解决安全生产问题的经济政策，是商业保险与安全生产管理相结合的产物，是国家安全生产方针和建立安全生产长效机制、实现长治久安的基本要求。在市场机制下引入安全生产责任保险，发挥其对工伤保险的补充性作用、加强对投保企业安全生产投入与管理的监管，对于强化安全事故风险管控、明确安全生产责任主体、及时消除事故隐患，预防和减少生产安全事故的发生，减少企业事故而带来的经济损失，有利于预防和化解社会矛盾，减轻各级政府因事故而带来的社会保障性负担，对于促进安全生产形势持续稳定好转和安全生产工作持续健康发展具有重要的现实意义。

  二、安全生产责任保险的法律内涵

  安全生产责任保险是以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险，其作为一种独立化、特定化的保险险种逐步向体系化、制度化等纵深方向发展，在安全生产领域发挥着重要的作用。从法律的视域来看，安全生产责任保险作为一种民事责任性质的保险，其与《侵权责任法》下的侵权责任具有一定的契合性。实际上，侵权法下的侵权责任与安全生产保险责任又是相互独立、相互影响的。安全生产责任保险将故意侵权排除在承保范围之外，由侵权法来解决故意性侵权问题，而侵权法意义下的过错责任中的过失及无过错责任可归属于安全生产责任保险的责任范围，由安全生产责任保险承保分担损失性风险。因此，从立法及司法实践上来看，二者具有一定的耦合性，安全生产责任保险的实施一定程度上实现了侵权损失向保险人的分散，这不仅有利于受害人损害赔偿责任的实现，更是对侵权责任法的目的与功能的实现的彰显。从某种意义上来说，安监总局、保监会、财政部联合印发的《安全生产责任保险实施办法》是以侵权责任法与保险法为核心，结合其他专门性法律及行政法规为契点的基础上形成的安全生产责任保险制度体系下的一种部门规范性文件。

  三、火灾公众责任保险的前瞻展望

  火灾公众责任保险对消防领域并不陌生，2009年修订的《消防法》第三十三条规定“国家鼓励、引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险；鼓励保险公司承保火灾公众责任保险。”《国务院关于加强和改进消防工作的意见》（国发〔2011〕46号）中规定了“火灾高危单位应当参加火灾公众责任保险”，国务院办公厅最近颁布的《消防安全责任制实施办法》第十七条关于对“容易造成群死群伤火灾的人员密集场所、易燃易爆单位和高层、地下公共建筑等火灾高危单位”，应当参加火灾公众责任保险。

  那么，火灾公众责任保险是什么？为什么我们要讨论火灾公众责任保险？参照《安全生产责任保险实施办法》，我们可以讨论火灾公众责任保险。从性质上看，消防监督工作与安全生产监督工作颇为相近，主要区别之一为监督范围的不同。安全生产监督的范围主要为生产经营性单位，而消防监督并不限于此。消防工作与安全生产监督工作同样是关乎公共安全领域，火灾事故也好，安全生产事故也罢，一旦发生都会造成较大人员伤亡和财产损失。从这一点来说，消防领域也同样需要一种责任保险，这就是火灾公众责任保险。

  火灾公众责任保险不仅可以转化风险，对因火灾造成的损害进行赔偿，降低受害人受偿不能的风险。其还有更重要的社会化监督的功能。从整个法律调整体系来看，民事法律责任同样具有对民事主体的制裁性，同样可以规制民事主体的行为。未来的消防安全责任体系可以考虑从目前的“纵向”管理体系逐步拓展为，“纵向”管理体系与“横向”监督体系相结合的管理监督体系模式。所谓“横向”监督体系，是指对社会生活中最广泛的主体，通过法律规范的规制和指引，使其彼此间相互制约、监督，从而使每个主体自我谨慎合理的履行义务,如果推行火灾公众责任保险后，保险公司等专业机构通过对被保险单位提供安全预防服务的方式监督被保险人履行消防义务，同时将投保单位的消防安全情况与保费的厘定直接挂钩都可以促进社会单位加强火灾预防工作。

  当然，火灾公众责任保险不可能一蹴而就，还面临着制度设计、专业技术力量及社会接受程度等因素制约，需要全面研究推进。