中国如何建成国际一流的航空应急救援体系？

中国航空应急救援力量建设设想

应急管理部森林消防局副司令员 闫 鹏

应急管理部森林消防局直升机支队航材主任 杨 帅

北京师范大学减灾与应急管理研究院院长 张 强

我国航空应急救援体系建设起步较晚，真正引起社会广泛关注是在2008 年汶川地震后，国内航空领域专家学者和有关部门，针对灾害救援暴露出的问题，进行了广泛调研和系统论证。

2009年，27 位院士将我国航空应急救援体系建设概括为 12个字：规划、机构、队伍、设备、设施、空域，即尽快制订国家航空救援体系建设总体规划，建立国家航空救援常设管理机构，组建专业航空救援队伍，积极研制航空救援装备，加强基础保障设施建设和开放低空空域。在各方力量推动下，国航空应急救援专业化力量建设取得了一定进步，但所存在的问题和短板仍没有得到根本性解决。随着国家应急管理部的挂牌成立，航空应急救援专业化力量的建设与发展也将开启崭新的篇章。为此，本文在充分汲取国外航空应急救援先经验，总结凝练前期专家学者研究成果的基础上，根据当前灾害事故应急救援需求特点，立足现行应急救援指挥体制，对建立适合我国国情的航空应急救援专业化力量体系提出如下构想。

健全完善制度机制 , 做好顶层设计规划

航空应急救援体系建设是一项庞大而复杂的系统工程，涉及到国民经济、社会发展和国防建设的各个方面，必须从国家层面统筹规划，以国家意志，举全社会之力强力推动。具体讲就是在“一案三制”总体原则的指导 下，在《突发事件应对法》和《国家 突发公共事件总体应急预案》框架内， 立足体系构成、力量编成、制度机制、 规模发展、产业运作等要素，紧紧把 握集中管理、统一调配、快速反应、 重点突出、军民融合、专业发展、规 模适当、完善配套等诸多因素，充分 发挥中央、军队、地方、专业机构、 企事业单位的资源和能力，统一规划， 分步推进。

一是制定航空应急救援发展规划。

按照党的十九大报告提出的国家发展总体规划进程，在国务院办公厅 《关于加快应急产业发展的意见》 （国发 [2014]63 号）、《关于促进 通用航空产业发展若干意见》（国发 [2016]38 号）和《国家突发事件应 急体系建设“十三五”规划》等文件 的基础上，结合我国灾害事故实际需 求和预测，起草并制定 2020—2050 年航空应急救援体系发展规划，以及 航空应急救援体系建设“十四五”规 划，作为航空应急救援体系建设的纲 领性文件，在国家层面上搞好顶层设 计，统一部署，有步骤有计划地开展 体系建设。

二是创建航空应急救援的法律法规体系。

从法律层面明确航空应急救援组织机构的法律地位、救援作业人 员资质标准和权利义务、救援主体协 作配合机制，以及紧急状态下空域协 同与指挥调度程序、救援经费保障与 补偿、救援设施设备配备、救援人员 培训与演练标准、救援评估机制等基 本内容，使航空应急救援的体制配套建设走上法制化、规范化、标准化的 轨道，实现该领域内有法可依，逐步 建立一套与国际惯例接轨的航空应急 救援体系，从而在根本上保证体系的 稳定和持续发展。

三是建立和完善航空应急救援预案体系。

各级政府和军队部门，在《国家突发公共事件总体应急预案》框架 内，分层次制定航空应急救援预案。国家层面制定军民航航空应急救援总 体预案，作为全国航空应急救援预案 体系的总纲和规范性文件，规范全国 范围内（包含军、民航系统）统一的应急救援程序、制定标准的救援训练 和演练内容。各级政府、军队和相关 领域层面按照突发事件的地域和种类分别制定军民航航空应急救援专项预 案，针对不同类别的突发事件，由管 理部门和执行部门及时启动执行应急 救援预案，保证救援行动的协调高效。

重构领导管理体系，完善救援指挥机制

我国目前的航空应急救援行动，都是在灾害发生时，临时成立抗灾救指挥部，由其统一组织并进行资源调配，一定程度上影响了救援行动的执行效率。国家应急管理部的成立，打破原有的行业和部门壁垒，使得应急救援行动更加统一高效。为与之相衔接，应在其统一领导下，成立专门的航空应急救援组织领导机构，按照“平时主抓建设，灾时组织救援”的则，逐步形成四级领导管理体系。

一是对上建立协同联动工作机制

在应急管理部下设航空应急救援局，与军委联合参谋部、交通运输部等单位建立对上协同工作关系，制订灾时联动工作运行机制，从政策制度灾时联动工作运行机制，从政策制度层面解决重大灾难或非常规突发事件发生时的统一领导和指挥调度问题。平时负责综合救援发展规划、合成应急演练、信息汇总与共享、开展国际和地区间的合作等方面职能；灾时对军队和民航等国家航空力量统一协同调度，高效实施救援。

二是对内抓好航空应急救援国家队建设。

整合交通运输部救助飞行队，森林消防局直升机支队，以及警用航空力量，组建航空应急救援国家队，由应急管理部直接管理和指挥调度，旨在国家发生重大灾害时发挥“抢大险、救大灾”的主力军和重拳头作用。平时进行航空应急救援项目建设，组织航空应急预案编制和演练，开展航空应急救援信息收集发布和舆论宣传，承担培训储备航空应急救援人才、技术、装备，以及考核、演练、国际合作等任务；灾时负责统筹各类航空应急救援力量，迅速有效实施救援。

三是对下指导地方航空应急救援力量建设。

航空应急救援国家队重点负责国家级重大灾害和公共事件救援任务，真正实现“半小时任务圈”目标体系建设，还要充分调动地方政府积极性，鼓励地方加大政策支持力度和财政投入，科学指导地方按照国家统一规划和建设标准，加强航空应急救援保障基础设施建设，建立符合当地区域化救援特点的航空应急救援队伍。

应急管理部下设的航空应急救援局机构负责统一掌控地方航空力量的数量布局、机型及装备配置、飞行覆盖范围、救援投入力量等关键要素，确保灾害发生时，能够第一时间获取所需的航空救援资源，协同指挥救援工作。

四是对外扶持通用航空力量参与航空应急救援。

当前，我国通用航空资源分布广泛，发展迅速，救援潜力巨大。从国家层面研究制定相应的扶持性政策，调动通用航空企业参与航空应急救援的积极性，并通过政府财政补贴或购买服务等方式，将其纳入国家应急救援体系之中。当灾害事故发生后，由应急管理部门按照国家有关法规和预案予以调用或动员征用。

五是建立完善救援指挥机制。

在组织指挥各层级建立常态化应急救援值班制度，参照军委联合作战指挥模式，在航空应急救援指挥中心设立各部门、各领域救援指挥席 位，制订完善应急和应战军地航空运输联合指挥机构设置预案，明确职责分工、指挥关系、工作流程以及启用时间，加强军队与民用航空之间战略层面的沟通，以便于灾害事故发生时，在国务院和中央军委领导下，统一指挥调度军民航各方力量，统一调配使用空域，合理分配使用救援保障资源，以实现协调联动、快速高效的军民融合式灾害事故救援指挥机制。建议调整后国家航空应急救援指挥领导力量体系如图 1 所示。

整合优势资源，打造航空应急救援国家队

目前，我国除军队和警用航空力量外，仅有交通运输部救助飞行队和森林消防局直升机支队为专司救援的航空队。为满足新时代国家应急救援需求，建立航空应急救援体系，还要进一步整合除军队外的国家航空应急救援力量，组建面向多种灾害和多个行业，以“重、高、专”为特征（即航空重器，高水平、高精尖，专业化）的航空应急救援国家队 , 建立适合我国国情的航空应急救援专业化力量体系，统一规划全国范围内保障设施及救援站点布局，构建与之相配套的低空空域开放及使用管理机制。

一是合理规划力量部署。

在整合原有交通运输部救护打捞局救助飞行基地、救助机场、救助起降点，南北方航空护林总站下设的航站、地方航空护林站，以及森林消防局南北 2 个直升机场等专业救援航空机场（机降点）的基础上，根据国家灾害分布特点，结合大型重型装备管理使用保障需求（如水上机场、无人机起降点等），合理规划和建设一定数量、规模适度、功能完备的航空应急救援国家队。

二是配备大型、重型专业化装备。

航空应急救援国家队属国家利器，是在地方和通用航空救援力量无法实施救援时动用的拳头力量。救援装备体系是航空应急救援的物质基础，国家队应配备大型、重型装备和先进的技术装备，如购置AG600 水陆两栖飞机、大型无人机、重型直升机、高原型救援直升机等专用航空应急救援装备，还应配备集红外成像、远程通信、协调指挥功能于一体的专用指挥机，确保随时拉得出、用得上、打得赢。

三是完善基础保障设施建设。

根据生命救援与时间的关系要求，我国主要城市应最终建成能够保障救援直升机在 30 分钟内可达的航空应急救援点布局（即覆盖范围应为 130 千米以内）。国家层面应由多部门协同，从规模化、产业化发展角度，对全国范围内通用机场布局规划和建设进行优化指导，使军航、民航及其它各方形成合理布局，实现协同发展，可在通用航空机场、固定运营基地（FBO）、飞行服务站（FSS）等通航保障设施的基础上，加强高速公路、医院以及高楼顶部布局起降点，形成覆盖合理、响应快捷、保障高效的网格化航空救援保障平台，解决好航空救援最后一公里“毛细血管”不畅的问题，实现航空应急救援服务范围的最大化，为国家航空应急救援体系的建设和完善提供基础设施支撑。

四是建立平灾结合的空域使用管理机制。

为促进航空应急救援事业发展，2017 年中国民航局运行监控中心、空管局联合下发了《关于建立应急救援飞行计划申请绿色通道的通知》，一定程度上简化了航空应急救援飞行计划的受理流程，但文件仍仅限于应急救援过程。下一步，我国还需进一步加强对空域使用的统一协调和规划，加强军民航空域管理，完善涉及空域划分、空管服务保障模式等法规标准及政策措施，使低空空域管理走上法制化、科学化、规范化的轨道。同时，按照空域性质和繁忙程度进行科学划分，重点加强地震、洪涝灾害和其它自然灾害高发区域低空空域的科学规划和高效管理，建立起平灾结合的空域使用柔性机制，提高灾时航空应急响应的速度。

注重人才培养，建立强大人才支撑体系

自然灾害或事故灾难是影响社会安全、稳定的主要因素。灾害事故的发生会使生产受阻，造成巨大的经济损失，同时，还会造成人员伤亡。当发生事故时，唯有依靠专业、迅速、高效的航空救援队伍，才能最大限度减少人员伤亡和财产损失。

一是丰富航空应急救援人才体系构成。

专业人才是航空应急救援发挥作用的关键，只有高素质的人才队伍与强大的机队和服务保障设施完美结合，才能使航空应急救援体系发挥其应有的作用。由于我国当前灾害和事故种类繁多，各种不同的自然灾害和

事故所需的专业化知识和技能各有不同，加之航空应急救援保障链长，所需专业技术种类繁杂，需要各类人员共同完成救援工作。航空应急救援急需构建一支包括飞行队伍、机务维修队伍、医疗服务队伍、实战技术队伍、后装保障队伍、指挥管理队伍以及科研创新队伍组成的人才队伍体系。目前，我国航空应急救援人才缺口还比较大。

二是拓宽航空应急救援人才培养渠道。

航空应急救援专业人员从选拔、培训，一直到成为训练有素、成熟精干的救援力量，要经过一个系统、完整、严格的培养过程。从我国国情现状看，应采取“院校基础培训 + 救援专业培训”相结合的方式培养航空应急救援骨干人才。在应急救援飞行和机务人员培养上，可采取与航校合作办学的方式，有针对性地培养飞行人员。在应急救援保障上，可以在新成立的消防救援学院设立航空应急救援保障专业学科，采取基地岗位实践锻炼、专家组深化指导和国际合作交流相结合的方式，建立起一套完整、规范、科学的人才培养机制，培养各类保障及救援人才。

三是建立航空应急救援人才管理使用与流动机制。

航空应急救援从业 人员，尤其是直接参与一线救援各环节的重要人员，如飞行员、机务维修 人员、救生员、绞车手、装备保障人员、航空医疗救护人员等，需要采取专门的政策，明确其社会地位、福利待遇、权利义务等，增加其社会认同感和职业荣誉感，以吸引优秀人才加入到航空应急救援队伍中。同时，还应制定相应的人才选拔任用与提升交流机制，确保航空应急救援队伍的稳定性。

分步组织推进，构建航空应急救援产业化体系

国家航空应急救援体系建设，可作为应急管理国家层面的一项重大课题，在 2018 年至 2020 年，逐步完成规划调研，建议将航空应急救援体系建设纳入“十四五”规划，在“十四五”期间，完成布局落定。相关部门应抓住机遇，因势利导 , 引导和鼓励地方财政和社会资源积极投入，按照国家行为和商业运作紧密结合、国家投入引导和社会力量跟进并相互支撑的模式，推进和实施国家航空应急救援法制化、体系化、业化、规范化、市场化建设。

一是利用 2—3 年时间，整合健全航空应急救援法规体系，组织有关部门和专家学者研究论证与我国新时代经济社会发展战略相匹配的航空应急救援中长期发展规划，编制形成各级军民航航空应急救援总体和专项预案体系。

二是以航空应急救援国家队建设为基础，制定航空应急救援行业标准 体系，指导地方政府和通航企业积极参与航空应急救援体系建设，力争2020 年前解决好航空应急救援国家 队建起来、飞起来的问题。

三是逐步建立航空应急救援科研基地。科技创新是航空应急救援体系的重要组成部分。充分发挥科技引领示范作用，依托科研院所、大专院校和航空工业生产企业，建立航空应急救援科研中心，有针对性地研究航空应急救援任务需求，科学预测航空应急救援行业发展趋势，建立航空应急救援理论体系，加大应急救援装备自主研发力度，为提升航空应急救援专业化建设水平提供科技支撑。

四是大力推进我国航空应急救援产业化发展。产业化发展和优化是我国航空应急救援运行模式的重要内容，是提高我国航空应急救援能力的必然选择。建立独立自主的装备体系、保障体系和人才体系，根据不同的灾害和事故类型，研究制定航空救援装备配备标准与发展规划，采取国外引进与自主研制并进的路子，加快完善救援装备体系，尽快形成应急救援战斗力。在此基础上，制定优惠政策，鼓励航空企业及救援装备配套企业，加大产品自主研发力度，特别是中型、重型直升机，以及消防、搜救、遥感观测和医疗救护专业化程度较高的救援装备，尽早形成装备配套与自主保障能力。从税收、财政补贴、商业化运作等方面加以扶持和引导，推动地方政府购买通用航空应急救援服务，鼓励通用航空企业开展救援业务，进而促进航空应急救援产业化发展。大力开展与航空应急救援相关的科技研发活动不论是航空应急救援相关政策法规和预案的制定、相关专业人才的培训、航空应急救援的产业化发展，还是航空应急救援基础配套设施的规划，要想取得事半功倍的科学效果，都离不开相关科学理论、方法和技术的鼎力支撑。一方面航空应急救援相关硬件设备技术的研发，离不开航空应急救援相关的应急管理软科学支撑另一方面航空应急救援相关的许多规划和决策的制定，单凭个人和某个部门是难以胜任的。要想制定出好的规划和决策，为航空应急救援的健康高效发展保驾护航，就需要大量深入的前期科研准备工作。可以说，科技创新和研发是实现真正适合我国国情、具有新时代中国特色的航空应 急救援体系建设的关键。因此，需要国家、地方和相关行业与相关研究机构一起制定与航空应急救援相关的科研计划，并提供必要的资金、数据等资源，以支持开展相关的科研活动。

《空应急救援专业化力量建设的战略性思考》分为上中下三篇，本文为下篇。

上中合集 《中国航空应急救援力量建设设想》

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中国正在研究建立国家应急救援航空体系：回顾

民航局：2017年6月5日，民航局党组书记、局长冯正霖主持民航局党组会议，审议通过《关于提升应急处置能力工作方案》。

“到2020年，构建与行业特点相适应的民航突发事件应急管理体系，进一步健全应急工作规章制度，理顺应急工作管理体制，强化应对突发事件工作机制，完善应急预案体系，全面提高民航应对各类突发事件能力，为实现民航强国战略目标提供有力保障和重要支撑”的改革目标

2019年7月10日应急管理部：党委书记、副部长 黄明要求：

要着眼“全灾种、大应急”形势任务需要，立足应急救援主力军和国家队职能定位，对标国际一流专业救援队伍标准，剖析短板不足，加快转型升级。要抓好总队培训基地、战勤保障基地、航空救援基地建设，坚持“空地一体、快速机动”，统筹考虑、科学规划，强化航空救援关键力量建设，做到响应速度快、机动能力强、救援范围广。

2019年3月29应急管理部：中国正在研究建立国家应急救援航空体系针对在森林消防当中航空力量的应用情况，森林消防局副司令员闫鹏表示：

当前，我国航空消防飞机数量总体较少、覆盖范围还比较有限，我们正在研究建立国家应急救援航空体系，加强航空资源整合完善社会保障体系。

应急管理部副部长尚勇：加快建设航空救援力量 建立国家应急救援航空体系 引导支持社会救援力量发展。

国家应急管理部副部长、国家安全生产应急救援指挥中心主任孙华山：

国家应急救援体系建设将进一步整合社会优势资源，积极引导社会各界力量投入到国家应急救援体系中。进一步全方位发展，创新思路，在全灾种、全方位的航空救援体系中不断与各级应急救援单位加强合作，力争形成示范带动效应。

2018-2019年组建了27支地震（地质）、山岳、水域、空勤等专业救援队和7支国际救援专业队伍，加快建设航空救援力量；此外，在信息监测搜集发布方面，也充分利用了卫星遥感、无人机、应急通信、手持终端等先进技术手段。尚勇表示，下一步工作中，将加快建设专业救援队伍，加强和规范地方专职消防力量建设，建立国家应急救援航空体系。同时开发社会救援力量参与抢险救灾网上申报系统，组织全国性社会救援力量技能竞赛，引导支持社会救援力量发展。

应急处置能力是民航持续安全运行的重要保障。近年来，我国民航应急管理体系建设工作取得较大进展，防范和应对突发事件综合能力显著提升，但仍面临管理职责边界不清晰、预案体系建设不完善、应急资源备份不充分、应急保障队伍不专业等问题。

航空应急救援有空中侦察勘测、指挥调度、消防灭火、紧急输送、搜寻救助、特殊吊载、应急通信七类任务，成为重特大灾害应急救援队伍突击力量，无人机参与现场应急救援日益增多，通航应急救援基础设施网络体系正在形成，但应急救援机队实力有待增强。

目前世界各主要发达国家都建立了比较完善的航空应急救援体系。美国目前直升机大约在13000架左右，不仅直升机数量多，机场、维护力量也非常发达，飞行员队伍也明显高于其他国家，这些都使得美国的航空应急救援能力远超其他国家；德国拥有全世界最发达的航空应急救援网络，德国全境拥有49个航空救援站，直升机从这些航空救援站出发到德国全境任何地点都不超过15分钟；韩国已有12支航空应急救援飞行队，形成了覆盖韩国全国的航空应急救援网络。

“我国航空应急救援已基本形成了以国家力量为主，民间力量为补充，国家救援与企业救援相结合的运行模式，在重大突发事件中发挥的作用日益突显。近年来，各类事故灾难、突发性公共事件呈现出多发频发的态势，已经成为影响经济发展和社会稳定的重要因素，应结合我国灾害事故实际需求和预测，尽早着手起草制定航空应急救援体系长期发展规划，作为航空应急救援体系建设的纲领性文件，在国家层面上做足做好顶层设计，统一部署，有步骤有计划地逐步开展体系建设。

侦察遥感无人机在应急救援中的实战应用如何呢？

无人机的应急救援应用领域包括灾情侦察、应急救援、通信中继、遥测遥感，并现场讲解了遥感无人机应用泥石流救援的案例。“工业无人机在林火扑救领域展现了机动性能高、抗风能力强、携行方便、展开迅速的优势。”

从两起四川林火看无人机在森林防火中的应用，由于工业无人机的技术先进性和特殊优势，在大航空应急救援系统中，将是大型载人机的有力补充。如果能够贴近实战，在技术和使用上不断创新，应该会成为应急救援领域，尤其是森林灭火领域的生力军。

国家应急管理部需要进一步整合利用社会各界的力量，特别是扶持、带动一批正在高速发展的通用航空资源，服务于国家的航空应急救援体系建设。以森林防护为例，相比较中国幅员辽阔的国土面积和复杂多变的自然条件，目前仅有南方和北方两个航空护林总站，应急响应速度和力量还有很大的可提升空间，特别是在京津冀、东部沿海、中西部地区，需要加紧建立区域性联防、联动机构，承担区域性应急救援的重大职责。企业可以与多地政府开展沟通交流，寻找应急救援体系建设的契合点，提供森林消防、应急救援飞机租用、消防直升机托管服务。

航空应急救援体系是国家应急救援体系的重要组成部分，在全面加强国家应急救援能力建设、有效应对重特大自然灾害和事故灾难中具有重要的保障作用，是全面提升国家治理能力和治理体系现代化的重要方面。要用好现有资源、统筹长远发展、突出实战使用，构建应急救援航空组织体系，健全应急救援航空网络，发展应急救援航空关键力量，完善应急救援航空保障条件，要充分发挥直升机、无人机、固定翼飞机等航空器机动能力强、运动速度快、活动范围大、受地形限制少等优势，要“有人”、“无人”结合，体系化、智能化发展，为维护人民群众生命财产安全提供有力保障。

《安全科学与应急管理研究》编委会

2020年4月14日